Для системного развития рынка строительного инжиниринга в России в прошлом году была создана Ассоциация «НОТЕХ» – национальное объединение технических заказчиков и иных организаций в сфере инжиниринга и управления строительством. Одним из направлений работы ассоциации стали гармонизация и актуализация нормативных правовых актов, затрагивающих работу и функционал технического заказчика. Председатель Комитета по законодательному и нормативному регулированию деятельности технического заказчика Ассоциации «НОТЕХ», председатель Совета директоров компании SEVERIN DEVELOPMENT Роман Анатольевич Сигитов в эксклюзивном интервью Отраслевому журналу «Вестник» рассказал о том, как сегодня регулируется деятельность технических заказчиков, кроме того, что их функции прописаны в Градостроительном кодексе РФ, какие инициативы по обновлению нормативно-правовой базы РФ, описывающей деятельность технического заказчика, предлагает «НОТЕХ» и как данные инициативы обсуждаются с профессиональным отраслевым сообществом.
— Роман Анатольевич, почему одним из приоритетных направлений деятельности в «НОТЕХ» стала систематизация нормативно-правового поля работы технического заказчика? Именно с этой целью в ассоциации и был создан Комитет по законодательному и нормативному регулированию деятельности технического заказчика, верно?
— Технический заказчик является одним из ключевых участников градостроительной деятельности, связующим звеном между застройщиком, проектировщиками, подрядчиками и государственными надзорными органами. Именно от технического заказчика как от лица, осуществляющего контроль и управление строительством, зависит соблюдение сметной стоимости проекта и эффективность строительного производства, соответствие качества строительных работ градостроительному законодательству РФ.
Систематизация нормативно-правового регулирования деятельности технического заказчика является приоритетным направлением «НОТЕХ» в связи с запросом профессионального сообщества, для которого важны развитие отрасли управления строительством, развитие института технического заказчика, т.е. основные цели деятельности «НОТЕХ», закрепленные в Уставе.
В законодательстве Российской Федерации отсутствует понятие «управление строительством». Действующий ГОСТ Р 57363-2023 «Национальный стандарт Российской Федерации. Управление проектом в строительстве. Деятельность управляющего проектом (технического заказчика)», утвержденный приказом Росстандарта от 24.08.2023 № 734-ст, не отражает реалий, потребностей рынка и неточно отражает функционал технического заказчика.
Правовой статус технического заказчика, закрепленный п.22 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, представляет собой перечисление видов его деятельности (заключение договоров, представление/подписание документов), но не дает представление о техническом заказчике как о самостоятельном участнике реализации строительного проекта, лице, осуществляющем управление проектом.
Согласно существующей норме функции технического заказчика вправе осуществлять только лицо, имеющее членство одновременно в трех саморегулируемых организациях: изыскателей, проектировщиков и строителей, соответственно, и требования, которым должен соответствовать технический заказчик, – это стандарты в области изысканий, проектирования и строительства, но не управления строительным проектом в целом. Такой подход не соответствует задачам и роли технического заказчика в реализации инвестиционного проекта, требует пересмотра и законодательного закрепления существования профессионального сообщества со своими стандартами деятельности, что возможно прежде всего через создание отдельной саморегулируемой организации лиц, осуществляющих функции технического заказчика.
Действующее правовое регулирование совершенно не учитывает разные смысловые функции работы технических заказчиков, которые могут осуществлять свою инжиниринговую деятельность на разных стадиях инвестиционного строительного проекта: на этапе сбора исходно-разрешительной документации, на сопровождении проектирования и бюджетирования, на этапе строительства и ввода объекта в эксплуатацию; не учитывает объем договорных обязательств: осуществление функций управления строительством или только строительного контроля; и, наконец, не учитывает виды объектов, в отношении которых осуществляются функции технического заказчика: от жилых зданий до технически сложных, уникальных или особо опасных промышленных объектов.
В целях совершенствования и систематизации нормативно-правовых актов рассматриваемой сферы, изучения проблем и максимального учета интересов профессионального сообщества, подготовки соответствующих изменений в нормативные акты Российской Федерации и был создан наш Комитет.
— Каким образом Комитет определяет приоритетные направления для корректировки нормативно-правовых актов (НПА), затрагивающих работу и функционал технического заказчика? Какие проблемы «НОТЕХ» видит в сфере нормативного регулирования деятельности технического заказчика? Как ассоциация планирует их решать?
— Приоритетность направлений работы Комитета по разработке проектов изменений нормативно-правовых актов определяется на основании аналитических материалов, подготовленных экспертами Комитета, обобщения профессионального опыта членов «НОТЕХ», обсуждения профильных вопросов на заседаниях рабочих групп Комитета.
В сфере нормативно-правового регулирования деятельности технического заказчика можно выделить следующие проблемы:
1) недостаточность нормативной проработанности публично-правовых функций технического заказчика на различных стадиях реализации инвестиционного проекта. Так, например, если на стадии строительства осуществление строительного контроля (одна из функций технического заказчика) урегулирована достаточно (статья 53 ГрК РФ, Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утв. постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 468), то на стадии предпроектной проработки какое-либо публично-правовое регулирование контрольной функции технического заказчика отсутствует. Более того, если исходить из буквального толкования Градостроительного кодекса РФ – технический заказчик появляется только на стадии заключения договоров на изыскания и проектирование (п. 22 ст. 1 ГрК РФ). Данное обстоятельство создает неопределенность и фактически регулируется гражданским законодательством, привлечение технического заказчика, независимо от сложности и уникальности объекта, на рассматриваемых стадиях зависит полностью от воли застройщика, что создает риски в будущем как для самого застройщика, так и для общества (публичных интересов) в целом, так как отсутствие постоянного профессионального управляющего чревато не только дополнительными финансовыми затратами застройщика (переоформление исходно-разрешительной документации, перепроектирование в случае получения отрицательного заключения экспертизы), но и непроработанными проектными решениями, которые могут привести к причинению вреда гражданам и государству.
2) отсутствие нормативно закрепленного и систематизированного перечня функций (услуг) технического заказчика, как публичных, так и гражданско-правовых, по стадиям реализации инвестиционного проекта, а также по типам услуг (функции контроля и учета, функции организации и управления, представительские функции). Двойственность функций технического заказчика, которые относятся как к публично-правовой, так и к гражданско-правовой сфере, предопределяет сложность правового регулирования деятельности технического заказчика. При оформлении договорных отношений необходимо четко проводить грань между функциями технического заказчика и иными услугами, которые технический заказчик вправе оказывать, как и иной участник гражданского оборота, для оказания которых не требуется соответствовать п.22. статьи 1 Градостроительного кодекса РФ. Анализ нормативного регулирования, действующего в Российской Федерации, показывает, что эта грань размыта. Положения некоторых нормативных правовых актов позволяют относить непосредственно к обязательствам технического заказчика услуги, не имеющие прямого отношения к строительному процессу (например, те же функции ведения бухгалтерской и финансовой отчетности в соответствии с Приложением № 1 к приказу Минстроя России от 02.06.2020 № 297/пр). Четкое определение функций (услуг) технического заказчика исключит неопределенность во взаимоотношениях «технический заказчик – застройщик» и позволит участникам профессионального сообщества, оказывающим инжиниринговые услуги / услуги по управлению реализацией инвестиционного проекта, наиболее полно учитывать свои интересы при оформлении договорных отношений;
3) широкое применение в нормативном регулировании деятельности технического заказчика в России так называемых интерпретационных нормативных актов (писем министерств и ведомств, в которых при толковании нормативно-правовых актов фактически устанавливается новая норма права), при этом содержание таких актов нередко противоречиво. Количество писем, которые, разъясняя позицию министерства/ведомства по конкретному запросу, фактически устанавливают новую норму, само по себе свидетельствует о пробелах законодательного регулирования. Так, например, согласно письму Ростехнадзора от 21.03.2022 № 09-01-04/1764, для осуществления строительного контроля не требуется членство в СРО, так как это не установлено Градостроительным кодексом РФ (а это действительно прямо не установлено), но согласно письму Минстроя от 12.02.2021 № 5265-ТБ/02, напротив, членство в СРО для лица, осуществляющего строительный контроль, обязательно, так как строительный контроль – одна из функций технического заказчика. Именно на основании писем Минстроя России от 05.04.2018 № 13789-ТБ/02 и от 12.02.2021 № 5265-ТБ/02 уровень ответственности технического заказчика по компенсационному фонду возмещения вреда и обеспечения договорных обязательств определяется исходя из цены договора подряда, а не договора возмездного оказания услуг, заключенного между техническим заказчиком и застройщиком. Однако такое толкование профильного министерства прямо не следует из Градостроительного кодекса РФ, что предопределяет необходимость уточнения его соответствующих положений, так как федеральный закон не может подменяться квазинормами министерств и ведомств;
4) в части требований к членам саморегулируемой организации, устанавливаемых в стандартах саморегулируемой организации и во внутренних документах саморегулируемой организации, отсутствие особого выделения Градостроительным кодексом РФ требований к техническим заказчикам, что фактически приравнивает эти требования к организациям, осуществляющим изыскания, проектирование и строительство. В частности, Градостроительный кодекс РФ выделяет в качестве обязательного требования к членам СРО наличие определенного количества специалистов по организации инженерных изысканий (главных инженеров проектов), специалистов по организации архитектурно-строительного проектирования (главных инженеров проектов, главных архитекторов проектов), специалистов по организации строительства (главных инженеров проектов) и устанавливает отдельно правовой статус этих специалистов (статья 55.5-1). В то же время для организаций, осуществляющих функции технического заказчика, не менее важным является специалист по управлению инвестиционно-строительным проектом (специалист по управлению строительством). Нет требования, нет стандарта, что создает правовую неопределенность. В существующей ситуации очевидным и логичным для профессионального сообщества технических заказчиков является введение в Градостроительный кодекс РФ положений о создании саморегулируемой организации лиц, осуществляющих функции технического заказчика (управление строительством); национального объединения СРО, основанного на членстве лиц, осуществляющих функции технического заказчика; национального реестра специалистов по управлению инвестиционно-строительным проектом;
5) отсутствие в настоящее время определения границ ответственности технического заказчика. Проектировщик несет перед застройщиком ответственность за качество разработанной им проектной документации, подрядчик – за качество построенного объекта либо выполненных работ, а за что несет ответственность технический заказчик? Из буквального толкования части 5 статьи 60 Градостроительного кодекса РФ можно сделать вывод, что подрядчик и технический заказчик несут солидарную ответственность перед застройщиком за недостатки работ, вследствие которых был причинен вред. Но технический заказчик не является лицом, выполняющим работы. Ответственность технического заказчика определяется принятыми им на себя организационными, управленческими и контрольными функциями в рамках реализации строительного проекта. В связи с этим важно конкретизировать условия для привлечения технического заказчика к ответственности, включив в пункт 1.1. части 5 статьи 60 Градостроительного кодекса РФ противоправность (неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение обязательств) именно со стороны технического заказчика. Например, технический заказчик может быть привлечен к ответственности вследствие недостатков выполнения работ подрядчиком, но только если в его функции входило осуществление строительного контроля и он не выявил дефекты в выполненных подрядчиком работах.
Проблемы нормативного регулирования деятельности технического заказчика, конечно, не исчерпываются вышеназванными. Методами их решения являются: детальная проработка законодательства РФ с целью выявления пробелов и противоречий; разработка проектов нормативных актов по внесению соответствующих изменений в законы и подзаконные акты; экспертиза разработанных проектов с привлечением профессионального сообщества, заинтересованных министерств и ведомств; обращение к субъектам законодательной инициативы с просьбой внести соответствующий законопроект на рассмотрение Государственной Думы РФ.
— Роман Анатольевич, какие специалисты и эксперты привлекаются к работе Комитета? Учитывается ли мнение экспертов из профессиональных сообществ? Как Комитет взаимодействует с заинтересованными сторонами, такими как государственные органы и бизнес, в процессе корректировки НПА?
— К работе Комитета привлекаются профильные юристы, эксперты в области градостроительного и гражданского законодательства. Материалы и предложения, разрабатываемые Комитетом, проходят обсуждение не только среди членов Комитета, в рамках его рабочих групп, но и направляются адресно организациям, оказывающим инжиниринговые услуги / услуги по управлению инвестиционными проектами, в целях получения рекомендаций и замечаний от практиков, в интересах которых и разрабатываются изменения нормативного регулирования. Комитет планирует организовывать круглые столы для обсуждения отдельных тем с участием экспертов профессионального сообщества, представителей профильных министерств и ведомств (Минстроя России, Ростехнадзора, Главгосэкспертизы) и стать открытой дискуссионной площадкой для диалога с иными профессиональными объединениями специалистов строительной отрасли (НОСТРОЙ, НОПРИЗ, НОТИМ). Необходимо отметить, что без поддержки Минстроя России, иных государственных структур, профессионального сообщества работа по совершенствованию нормативного регулирования деятельности технического заказчика не выйдет за пределы теоретических построений. Практическая реализация сформированных Комитетом предложений возможна исключительно при вовлеченности всех заинтересованных сторон в этот процесс.
— Насколько, на ваш взгляд, сегодня важно уточнить предмет и принципы деятельности технического заказчика в нормативно-правовом поле?
— Это чрезвычайно важно как для членов профессионального сообщества, так и для общества в целом. Для технических заказчиков работа в условиях правовой определенности, стандартов деятельности, которые будут носить не добровольный, а обязательный характер, означает повышение качества оказываемых услуг и выход на более высокий уровень их оказания (формирование рынка строительного инжиниринга). Для иных участников строительства это также будет способствовать формированию единого представления о функциях и зоне ответственности технического заказчика.
— Какие последствия могут ожидать рынок строительного инжиниринга в России в случае отсутствия должного внимания к регулированию деятельности компаний, выполняющих функции технического заказчика, и иных участников инвестиционно-строительного проекта (ИСП), осуществляющих планирование, организацию, управление и контроль строительства, а также оказывающих другие инжиниринговые услуги на протяжении жизненного цикла ИСП?
— Очевидно, следует ожидать риски, связанные с качеством проектирования и строительства. Отсутствие стандартов управления строительным проектом, неукоснительность выполнения которых закреплена законодательно (через обязательность членства в СРО технических заказчиков), и отсутствие мер контроля профессионального сообщества (реального контроля через возможность применения всех мер воздействия, которыми обладают обязательные СРО в соответствии с Градостроительным кодексом РФ: от привлечения к дисциплинарной ответственности до исключения из членов СРО) приведет не только к «не повышению» (стагнации?) качества работы всех участников строительства, но, самое главное, к снижению качества готовых жилых и общественных зданий, промышленных, инфраструктурных объектов.
Кроме того, останутся актуальными вопросы единого понимания, что представляет собой технический заказчик как участник строительства, каковы его функции и основные блоки ответственности. В своей работе мы часто сталкиваемся с тем, что участники строительного процесса по-разному понимают эти вопросы, что не способствует повышению качества их взаимодействия для целей соблюдения ключевых параметров строительства: объема, качества и сроков выполнения работ. Институт технического заказчика сейчас находится в стадии формирования. Нет системы оценки качества выполняемой техническим заказчиком работы, четкой стандартизации и регулирования деятельности инжиниринговых компаний, неясно, кто должен нести ответственность за конечный результат. Для этого необходимо обеспечить выполнение целого ряда условий, в первую очередь законодательных.
— Для выполнения функций технического заказчика, согласно п. 22 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, необходимо являться членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных частью 2.1 статьи 47, частью 4.1 статьи 48, частями 2.1 и 2.2 статьи 52, частями 5 и 6 статьи 55.31 настоящего Кодекса. Считают ли технические заказчики – члены «НОТЕХ» эти требования отражающими реальное положение дел или требуется изменить нормативные требования для входа на рынок новых технических заказчиков?
— Частично ответ на этот вопрос дан выше, но хотелось бы отметить еще один момент. Если мы проанализируем норму п. 22 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, то увидим, что она состоит из двух частей, фактически не связанных друг с другом. В первой части перечисляются функции технического заказчика, к которым отнесены: заключение от имени застройщика договоров о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготовка заданий на выполнение указанных видов работ, предоставление лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалов и документов, необходимых для выполнения указанных видов работ, утверждение проектной документации, подписание документов, необходимых для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществление иных функций, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности. Во второй части устанавливается требование о том, что функции технического заказчика могут выполняться только членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства.
При этом большинство функций технического заказчика, перечисленных в данной норме, могут быть отнесены к услугам, которые вправе осуществлять любой участник гражданского оборота. Например, заключить от имени застройщика договор о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства может любое лицо на основании заключенного с застройщиком агентского договора или договора поручительства, при этом не обладающее специальной правоспособностью технического заказчика. Аналогично сформулирована «функция» по предоставлению лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалов и документов, необходимых для выполнения указанных видов работ, – не понятно, почему, чтобы сформировать пакет исходных данных (предоставить материалы и документы для выполнения работ), лицу необходимо быть участником трех саморегулируемых организаций и при этом соблюдать все обязательные процедуры и уплачивать средства в компенсационный фонд при вступлении в каждую из саморегулируемых организаций. Этот пример подтверждает наш тезис о том, что требуется нормативно закрепленный и систематизированный перечень функций (услуг) технического заказчика, перечисления в пункте 22 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ недостаточно.
Рынок инжиниринговых услуг многообразен, услуги оказываются на разных этапах проекта, в отношении разных объектов. Данная специфика также не учитывается нормой пункта 22 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ. При этом обязательная стандартизация инжиниринговых функций, введение классификации компаний и обязательных требований к компетенции специалистов технического заказчика, учитывающая функциональную специфику и уровень ответственности объекта, что сейчас отсутствуют (в связи с приравненностью технического заказчика к изыскателям, проектировщикам, строителям), позволят профессиональному сообществу реально достичь целей, которые ставятся перед саморегулируемыми организациями: повышение качества соответствующих услуг, предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, окружающей среде, объектам культурного наследия.
— Каковы ожидания «НОТЕХ» по изменению конъюнктуры рынка после вступления в силу всех скорректированных ассоциацией НПА? Как Вы оцениваете реальную потребность в предлагаемых изменениях среди профессионального сообщества?
— После внесения в законодательство Российской Федерации изменений, предлагаемых Ассоциацией «НОТЕХ», мы ожидаем увеличения роли специализированных организаций в управлении реализацией инвестиционных строительных проектов, прозрачности и определенности правил для всех участников градостроительной деятельности. Реализация всех предложенных изменений, с одной стороны, повлечет рост требований к техническому заказчику и его деятельности, в результате чего некоторые участники рынка могут просто перестать им соответствовать. С другой стороны, задаст стандарты, которые позволят поднять эффективность реализации инвестиционно-строительных проектов, снизить риски, связанные со срывами сроков, бюджетов и серьезно повысить качество проектирования и строительства в нашей стране.
Создание «НОТЕХ» – добровольного объединения технических заказчиков в сфере инжиниринга и управления строительством – было первым шагом по осознанию организациями, работающими в данной области, себя именно профессиональным сообществом, с едиными целями и интересами. Следующим стратегическим шагом является создание саморегулируемой организации лиц, осуществляющих функции технического заказчика (управление строительством) со своими стандартами; национального объединения СРО, основанного на членстве лиц, осуществляющих функции технического заказчика; национального реестра специалистов по управлению инвестиционно-строительным проектом. Опросы и исследования рынка организаций, осуществляющих деятельность в данной сфере, показывают большую заинтересованность и поддержку профессионального сообщества в этом вопросе.
Источник: Журнал «Вестник» от 09.12.2024
